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隨著土地管理法修正案提請(qǐng)全國(guó)人大初審，國(guó)務(wù)院總理溫家寶今年3月在十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議記者會(huì)上提及其任內(nèi)要做完的第二個(gè)“困難的事情”——制定并出臺(tái)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例，真正保障法律賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利——有了進(jìn)展。
昨日上午，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議舉行第一次全體會(huì)議，土地管理法修正案草案（下稱“草案”）被提請(qǐng)會(huì)議審議。
草案刪除了現(xiàn)行法第47條中按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，以及土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍的內(nèi)容。
草案第47條第一款明確規(guī)定：“征收農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依照合法、公正、公開(kāi)的原則制定嚴(yán)格的程序，給予公平補(bǔ)償?！?/FONT>
有利提高農(nóng)民分成比例
“現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度是由土地管理法確定的，最關(guān)鍵的條款是第47條?！眹?guó)務(wù)院法制辦主任宋大涵在作草案說(shuō)明時(shí)說(shuō)，“分兩步走，先集中精力對(duì)第47條進(jìn)行修改，待土地管理法修正案通過(guò)后，由國(guó)務(wù)院制定條例?！?/FONT>
宋大涵表示，從補(bǔ)償原則看，原47條的規(guī)定沒(méi)有綜合考慮土地年產(chǎn)值以外的其他因素，包括土地區(qū)位、供求關(guān)系以及土地對(duì)農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障功能。從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)看，“30倍上限”規(guī)定過(guò)死，不適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和各地不同情況。
草案指出，征收農(nóng)民集體土地補(bǔ)償安置的具體辦法，由國(guó)務(wù)院制定。依照國(guó)務(wù)院制定的具體辦法，省、自治區(qū)、直轄市可以規(guī)定補(bǔ)償安置的具體標(biāo)準(zhǔn)。
中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎認(rèn)為，這是一個(gè)很大的進(jìn)步，符合中央提出的改革征地制度要尊重農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的精神。
11月28日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)的草案，對(duì)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改。會(huì)議指出，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快的情況下，占地過(guò)多過(guò)快問(wèn)題日益突出，必須推進(jìn)改革、健全法制，嚴(yán)格約束占用耕地。
十八大報(bào)告也提出“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。
按照現(xiàn)行的30倍上限估算，目前農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例不足十分之一。
《第一財(cái)經(jīng)（微博)日?qǐng)?bào)》以占比最大的水稻田的產(chǎn)值計(jì)算：全國(guó)水稻平均畝產(chǎn)470公斤，以目前稻谷價(jià)格2元/公斤可獲940元產(chǎn)值；冬季種植經(jīng)濟(jì)作物的產(chǎn)出，按占比最大的油菜籽計(jì)算，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司2007年報(bào)告稱平均每畝產(chǎn)值508元。兩項(xiàng)相加，平均每畝產(chǎn)值在1500元左右。按最高補(bǔ)償30倍計(jì)算，最高可獲得4.5萬(wàn)元/畝左右。
而土地增值收益遠(yuǎn)高于這一數(shù)字。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局披露，2011年全國(guó)開(kāi)發(fā)商購(gòu)置土地共花費(fèi)8049億元，購(gòu)置了4.0973億平方米土地，每平方米平均單價(jià)1964元，折合每畝的平均價(jià)格是131萬(wàn)元。這些土地的前身包括國(guó)有土地和集體土地，國(guó)有土地因?yàn)檎w的地段優(yōu)勢(shì)會(huì)更貴一些，所以由集體土地改性而成的部分單價(jià)應(yīng)該較低。雖然沒(méi)有分類統(tǒng)計(jì)，但即使按均價(jià)的一半計(jì)算，也有65萬(wàn)元/畝。
按此粗略估算，農(nóng)民土地被征收后所獲得的補(bǔ)償款只有最終賣價(jià)的6.9%，也就是1/14左右。
期待進(jìn)一步確權(quán)
相比農(nóng)民分成比例的提高，輿論對(duì)土地征收改革更大的期待在于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的落實(shí)和平等市場(chǎng)主體地位的確立。
北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安對(duì)本報(bào)記者表示，修改后的第47條避開(kāi)了“應(yīng)在原標(biāo)準(zhǔn)上提高多少倍”的具體數(shù)字爭(zhēng)議。而“公平補(bǔ)償”的原則增大了按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆至俊?/FONT>
“征地應(yīng)該根據(jù)農(nóng)民自身的意愿，征地價(jià)格在市場(chǎng)交易中決定。在現(xiàn)實(shí)操作中，應(yīng)該根據(jù)不同地方、不同時(shí)間的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，而不是一刀切?！苯靼舱J(rèn)為。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院科研處研究員任常青亦表示，在市場(chǎng)條件下，對(duì)土地制定“被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍”的標(biāo)準(zhǔn)，是違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。
北京市京鼎律師事務(wù)所律師杜兆勇則更加明確地表示：“土地應(yīng)該盡可能地采取更加市場(chǎng)化的配置方式，確立農(nóng)民在土地交易中的主體地位，也就是承認(rèn)個(gè)體農(nóng)民的定價(jià)權(quán)，這樣才符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求?！?/FONT>
日前召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”。中央農(nóng)村工作會(huì)議也釋放出要守住底線，充分保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的信號(hào)。不能限制或者強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包土地。
參加國(guó)務(wù)院法制辦征求意見(jiàn)活動(dòng)的杜兆勇對(duì)記者表示，只有確立農(nóng)民主體地位，遵循市場(chǎng)規(guī)律，由農(nóng)民來(lái)叫價(jià)，所謂的“維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”才會(huì)落到實(shí)處。
不過(guò)，草案并沒(méi)有明確回應(yīng)輿論的另一個(gè)建議——明確區(qū)分用于“公益目的”和“商業(yè)目的”的征地。
在杜兆勇看來(lái)，“如果區(qū)分公益用地和非公益用地，就會(huì)導(dǎo)致征地范圍縮小，地方政府的出讓金就會(huì)受損。這不是理論問(wèn)題，而是對(duì)現(xiàn)實(shí)博弈的探討。不過(guò)，被征地農(nóng)民往往處于弱勢(shì)地位，話語(yǔ)權(quán)相對(duì)缺失?！?/FONT>
杜兆勇建言，未來(lái)土地改革的方向應(yīng)該是將農(nóng)民的承包地永租化、永佃化。如果賦予農(nóng)民“永租權(quán)”，就可以確立農(nóng)民的主體地位，切實(shí)地維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。
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